全面深入检查 认真督促整改
确保《湖南省行政程序规定》落实到位
为进一步推进我市行政程序建设，今年9月下旬到10月上旬，由市法制办、市监察局牵头，组织市审计局、市人事局、市政府督查室、市信息中心、市政务中心等部门和县区相关部门分5个组，采取自查与检查相结合的方式，对全市13个县区、管理区和市直45个单位贯彻执行《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）进行了一次全面督查，比较客观、全面地掌握了目前我市贯彻落实《规定》的基本现状，达到了查找问题，总结经验，推动工作的目的。
这次督查是《规定》实施以来，我市以市政府名义组织的第一次全面检查，具有以下三个特点：一是重点突出。检查工作围绕组织领导、制定重大决策程序规则、扩大行政决策听证范围、规范性文件管理、落实办事期限制度、推行行政公开和规范行政执法程序七个方面展开。无论是自查还是抽查，全市各级各部门都注意突出工作重点，对照检查各项任务的完成情况，把总结经验，查找问题，研究改进结合起来，收到良好效果。二是方法灵活。检查中各组将明察与暗访，看资料与听汇报结合起来，采取听、看、查以及座谈等多种方式。听取被检查单位的工作汇报，查看了行政程序工作制度建设及工作安排部署等文件材料，查阅了会议记录和执法案卷，广泛征求了社会各界对贯彻《规定》的意见和看法。通过对检查单位进行综合全面检查，确保了检查情况的真实、可靠。三是效果明显。督查组将检查情况汇总进行了及时汇总，向市政府作了专题汇报，以市政府办公室名义下发了通报。针对督查发现的65个问题，市法制办分别向37个单位发出了监督检查意见书。目前各级各部门正在抓紧时间认真整改，进一步完善工作措施，确保《规定》的贯彻落实。
总体看，一年来我市贯彻落实《规定》的工作在各级各部门的共同努力下，进展明显，推进有序，发展趋势良好。目前行政程序建设的各项制度正在逐步建立和完善，各级领导和政府工作人员行政程序意识在不断增强，行政执法的规范化程度和行政管理的效能也得到了进一步提高。
积极引入调解机制，努力创新复议方式
2008年至2009年10月，我市共受理行政复议案件314件，其中运用调解方式结案的有45件。这是我市认真贯彻《行政复议法实施条例》和中办发[2006]27号《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》精神，引入调解机制，创新复议方式所取得的初步成效。我们运用调解方式结案的这45个行政争议，群众未再提起诉讼或信访，达到了“定纷止争，案结事了”的目的。实现了政治效果、法制效果、社会效果相统一，为促进永州和偕社会的建设发挥了积极作用。
一、认真总结经验，建立调解制度
根据《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定，公民、法人或其他组织对行政机关行使法律法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的和当事人之间的行政赔偿或因行政补偿纠纷引起的行政复议，在申请人与被申请人自愿接受调解的，可以调解。在多年的实践中我们发现：一方面，这一规定对行政复议中的调解工作只作了原则性的表述，操作性不够强；另一方面，由于《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的宣传工作没有完全深入到基层、到农村、到工厂，不少当事人对这条规定还缺乏了解，因此，很少自愿提出调解申请；再一方面，就是有些行政复议承办人员担心调解不成，最终还得重新审理，作出决定，徒增许多工作量，因此也不主动提出调解建议。针对上述问题，从2008年以来，我们在实践中注重通过立案、现场调查、座谈会等各种形式加强对《行政复议法》和《行政复议法实施条例》的宣传力度，并在深入开展学习实践科学发展观活动中，紧密联系复议工作的实际，组织全办干部就如何改进复议工作进行了热烈地讨论。在此基础上，通过集思广益，于今年9月份制定出台了《永州市行政复议调解制度》，明确了适用调解的范围、原则、程序，为引入调解机制，创新复议方式提供了制度保证。
二、设立联动平台，不断拓宽调解范围
为了拓宽调解范围，我们在行政复议过程中，设立了行政复议与行政处理联动、行政复议与司法机构联动调解的平台，使行政争议在复议前、复议中、复议后都能进行调解。调解范围不再局限于行政机关行使自由裁量权作出的具体行政行为和当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，对诸如行政裁决、程序上有轻微瑕疵的具体行政行为、行政机关不作为以及一些重大、复杂的案件，在坚持严格把关、严格执法前提下，从合法、合理和有利于稳定、发展的角度，主动向当事人提出调解建议，召集双方进行调解，大多取得了较好成效。如祁阳县某镇谢勇等人不服县公安局治安处罚复议案，我们从事实、证据材料看，发现谢勇等人聚众赌博的事实清楚，但是县公安局在执法过程中，没有当场核对赌资封存证据，没有告知处罚种类和幅度，执行治安处罚时，没有统一标准。因此，引起谢勇等人的强烈不服。我们通过充分听取双方陈述，认为此案不能简单地作出撤销或维持的决定，而是既要依法行政，树立政府形象，又要维护当事人合法权益，存在调解余地。在我们反复释法明理后，县公安局接受了复议结构的复议建议，内部发文自我纠错，并适当退还了当事人的罚款，谢勇等人申请撤回行政复议并不再上诉。为了加强与司法机构联动调解，我办还与市中级人民法院建立了联席会议制度，经常就行政复议、行政诉讼工作进行交流探讨，双方加大了对行政争议的调解力度，取得了较好成效。全市行政争议引起复议的案件明显减少，2008年比2007年减少 12.5 %，2009年比2008年减少 45.6%。 同时，在实践中，我们发现，人的思想转化是有一定过程的，有时在复议前，复议中没有调好的案件，有可能在复议后、在诉讼中达成调解协议。如：道县桥头林场毛巾田村1组与庄村7组的山林权属争议案，该案在上世纪五十年代初就发生了纠纷，直到2007年未解决好。2007年县里处理决定将争执山场全部确归庄村7组。但因毛巾田村1组也有相关的权属证据支持自己的主张，所以不服县里的处理决定，2008年向市政府申请了行政复议。在复议中虽作了调解，却一时未能奏效，但通过工作我们了解到双方仍有调解的意愿。在复议决定撤销县处理决定后，待庄村7组不服复议决定又起诉到法院时，市复议办将双方调解意愿通报给法院，由法院进一步调解，最终使双方达成协议，化解了一桩近六十年的矛盾。
三、提高调解能力，增强调解成功率
行政争议调解工作具有极强的专业性。如果处理的好，就是化解官民矛盾的“减震器”，促进官民和偕的“助推器”，处理不好，个别问题就可能演变成为群体性问题，局部问题就可能演变成为整体问题。因此，我们的复议工作人员都注重自身调解能力的提高，不仅努力学习有关的政策、法律，还特别注重对个案的事实、适用法律依据、程序的分析。实践证明，查清案情，释法明理后引导当事人换位思考，将心比心，往往能提高调解成功率。今年 6月15日，我办受理了宁远文庙商业广场房地产开发公司诉永州市文物管理处复议案，通过审查，我们发现市文物管理处的执法并无不妥。开发公司擅自在全国文物保护单位宁远县文庙保护范围内违法建设，破坏文物安全及其历史风貌，引起了县、市、省三级文物管理机构的高度重视，在事实清楚、证据确凿、程序合法的前提下，省文物处授权市文物处对开发公司下发了停工并重罚的处罚决定书。但是，该项目是宁远县县委、县政府招商引资重点建设项目，开发公司是通过投资4600万元合法竞得该项目的建设权，前期拆除违章建筑、打通消防通道，客观上对保护好文物起到了一定促进作用。因此，我们没有简单的做出“维持”复议决定，而是分头与双方协调沟通、引导他们换位思考，最终双方自愿达成调解协议：一、对于危及文物本体安全的部分，申请人立即停止施工并采取相应补救措施；对于没有危及文物本体安全的部分，申请人尽快依法补办在全国重点文物保护单位（宁远文庙）的保护范围内搞工程建设的报批手续，被申请人协助、指导其办理报批手续。二、罚款额变更为二十万元。现在，调解协议已兑现，此案圆满结束，实现了“一举三赢”的效果，即支持了文物处依法行政，又保护了开发商的合法权益，同时还有力支持了县委、县政府的工作，避免了群体性上访事件的发生。
（市法制办复议应诉科 供稿）
