同志们：
这次会议的主要内容是，回顾总结2008年以来全市行政处罚裁量权基准试点工作，进一步统一思想认识，安排全面开展行政处罚裁量权改革工作。刚才，道县人民政府、市工商局分别做了行政处罚裁量权基准试点工作经验介绍，玉清同志宣读了《永州市全面推进行政处罚裁量权基准工作方案》。请各级各部门学习借鉴试点单位的经验，按照市里的统一部署，认真抓好落实。下面，我再强调三点意见。
一、统一思想，提高认识，增强做好行政处罚裁量权基准工作的责任感和紧迫感
行政处罚裁量权是指行政执法主体在行使行政处罚裁量权时，在法律、法规、规章规定的范围和幅度内，享有的自主决定权和处置权。行政处罚裁量权是行政自由裁量权的重要内容，是履行行政职能的需要，是尊重个体差别的需要，也是服务于个案正当性的需要，其存在具有客观必然性。但是，在行政处罚的执法实践中，由于地域不同，法律、法规、规章规定处罚条款繁多,行政处罚的适用多种多样，加之行政执法人员执法素质、价值取向和能力不同，导致对法律法规的理解不同，这就给行政执法机关和执法人员的自由裁量留下很大空间，极易导致个别行政执法机关和执法人员滥用行政处罚裁量权。滥用处罚裁量权, 很容易脱离法的本质，使依法行政偏离正常的轨道，其危害极其深刻。因此，规范行政处罚裁量权十分必要和紧迫。
（一）规范行政处罚自由裁量权工作是新形势下推进依法行政进程、优化经济环境的必然要求
党中央、国务院和省委、省政府历来都十分重视依法行政工作。2004年国务院印发了《全面推进依法行政实施纲要》，2006年中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，2008年国务院又出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》，湖南省颁布实施了《湖南省行政程序规定》、下发了《湖南省人民政府关于贯彻实施〈湖南省行政程序规定〉的通知》，这一系列的法律法规规章和政策文件都对规范行政处罚裁量权工作提出了具体要求。
我市按照上述法律法规政策的要求，先后进行了广泛地学习和培训，进行了行政处罚主体审定、行政处罚项目和依据清理、行政执法人员资格考试等工作，全市各级各部门依法行政的自觉性进一步增强，经济发展环境不断优化。但是由于现行法律法规赋予的行政处罚自由裁量权空间较大，缺乏必要的规范和制约措施，加之执法人员素质参差不齐等原因，当前我市行政执法活动中违法裁量、滥用自由裁量权等现象时有发生。主要体现在：一是办人情案、关系案。执法人员在实施处罚时不是依据当事人违法事实、情节和法定处罚依据确定处罚标准，而是狮子大开口，轻错重罚。甚至被处罚人申辩几句，即视为态度不好加重处罚；但如果当事人找人说情或给点好处，就重错轻罚或不予处罚。二是以罚代管、一罚百了。少数单位执法的出发点不是维护公众利益，维护社会经济秩序和社会公平，而是为谋取部门不正当利益，有些单位甚至下达罚款指标，执法人员在执法过程中仅以罚款为目的。三是粗暴行政、野蛮执法。个别执法人员对当事人随意实施处罚，随意扣押当事人的财物，有的甚至发生严重冲突，影响了执法队伍整体形象。四是不按程序、随意执法。少数执法人员执法时不出示证件，不告知当事人应有的权利和义务，做出处罚决定时不说明具体理由，重大行政处罚不执行听证制度，不注意保障行政相对人的陈述权、申辩权等。这些不作为、乱作为，执法违法的现象虽然只发生在少数部门或少数执法人员身上，但却侵害了行政相对人的合法权益，严重损害了行政执法机关的良好形象，破坏了我市发展软环境。因此，对行政处罚自由裁量权进行改革势在必行。要通过制定行政处罚裁量权基准，促使行政执法机构和人员根据实际情况，作出恰当合理的处罚，该重罚的不徇私，该轻罚的不加重，不该罚的不枉法，从而规范有序地解决问题，提高行政效率。通过细化行政处罚裁量权的标准，建立相应的制约机制，最大程度地减少行政执法机关和执法人员行使自由裁量权限的空间，减少其执法的随意性。通过公布行政处罚裁量权基准，防止行政执法人员在“合法”外衣的保护下不作为或者乱作为，保护公民的合法权益，维护政府的良好形象。我们各级各部门要站在讲政治的高度，统一思想，提高认识，增强责任感和紧迫感，把规范行政处罚自由裁量权工作放在深化行政管理体制改革和推进依法行政、建设法治政府的进程中认识和把握，认真做好行政处罚自由裁量权改革工作。
（二）规范行政处罚自由裁量权工作是构建惩防体系、落实源头防腐的重要举措
防止滥用行政处罚自由裁量权是构建惩治和预防腐败体系亟待解决的一个重要课题。规范行政处罚自由裁量权，实质上是从制度的层面来规范、约束和监督行政执法人员正当行使权力，从源头上保证行政权力规范、透明、廉洁、高效运行。同时，开展规范行政处罚自由裁量权工作也有助于执法部门内部形成学法知法用法的浓厚氛围，有助于推动执法人员对法律法规业务进行再学习、再培训，从而大大降低执法人员之间的执法标准差异，减少权力寻租空间，有效避免“说情风”、“人情案”，达到预防腐败和保护干部的目的。
（三）规范行政处罚自由裁量权工作是实现公平正义、维护社会稳定的客观需要
中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》指出，要开展和加强对执法机关的行政裁量权细化、量化和规范工作，防止滥用行政裁量权，并将其作为能否坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议的一项重要的工作来对待。对行政处罚自由裁量权进行规范，使行政处罚符合立法精神和原则，能最大限度的保护行政相对人的合法权益，有利于形成公平公正的法制环境，有利于减少和避免行政处罚机关和处罚相对人的矛盾，维护社会稳定。
二、推广经验，把握要点，全面开展行政处罚裁量权基准改革工作
（一）要学习推广行政处罚裁量权基准试点单位的成功经验
2008年8月，市政府决定在我市开展行政处罚裁量权基准改革试点工作。市政府办公室印发了《永州市开展行政处罚裁量权基准工作的方案》（永政办函[2008]108号）。市法制办、市监察局牵头选择了市工商局、市交通局和冷水滩区、零陵区、道县进行试点，3个县区又分别确定冷水滩区卫生局和环保局，零陵区劳动保障局和文化局，道县国土资源局和规划建设局作为试点单位。市、县区法制、监察、优化办和相关单位，组织专门班子，对试点单位涉及的行政执法依据进行全面梳理，并逐条将具有处罚自由裁量权的项目进行分解细化，明确不同情形的违法行为所给予的不同行政处罚的种类和基准。裁量权基准初稿通过单位公示栏和政府网广泛征求意见后，经法制部门审核，编印成册，发放到人后，广泛开展了学习培训，并认真组织了实施。
各试点单位的行政处罚裁量权基准自今年1月1日实行以来，取得了较为明显的成效，得到了社会的普遍好评。第一，保证了执法公正性。规范行政处罚自由裁量权不仅使广大行政执法人员澄清了以往对自由裁量权的模糊认识，更重要的是使行政执法人员进一步明确了行政处罚自由裁量的权限，使行政处罚有据可查、有章可循，使行政违法案件办理更加公平、公正。冷水滩区卫生监督所认真执行卫生行政处罚基准，被推荐为全省依法办事示范窗口单位。第二，促进了廉政建设。细化处罚标准后，既能避免行政执法人员对同一违法行为处罚标准不一致，又能有效遏制行政执法人员在行使行政处罚权中以权谋私，办人情案、关系案现象的发生。第三，促进了和谐社会的建设。行政执法的最佳状态应是，执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐。由于各试点单位公开了执法标准，并严格执法，管理相对人既能主动配合行政管理，又能主动改正违法行为。第四，提高了办事效率。统一标准后，既节省了“一事一研究”的局长办公会时间，提高了工作效率，又能堵塞 “说情风”的渠道，从而保证行政执法的公平性。道县规划建设局处罚裁量权基准公布后，说情者不好出面，执法者也不便降低标准，处罚款收入较往年大幅增长。第五，优化了经济发展环境。市工商局、道县国土资源局和零陵区劳动保障局对轻微违法行为只纠章不处罚，并实行人性化管理，社会反响普遍较好。
实践证明，这些单位的试点是成功的，有以下几条经验值得学习推广：
一是高度重视。各试点县区、执法单位都成立了高规格的领导小组，选调高素质的专门人员集中办公。如市工商局从法规科和纪检监察室抽调3名同志专门负责基准试点工作，并单独安排办公室，配备3台电脑等办公用品，经费也给予了充分保障。
二是顾全大局。带头制定公布行政处罚裁量权基准，就意味着带头牺牲局部利益、短期利益。试点单位都能够以大局为重，积极按照市、县区政府的统一安排，对本部门实施的法律、法规和规章中带有幅度的处罚条款进行全面梳理、细化。7个试点部门共梳理法律、法规、规章282部，涉及带有行政处罚幅度的条款1038条，将其细化为2002条，并将细化后的处罚标准报市规范行政处罚自由裁量权试点工作领导小组办公室审查后，对外公布、汇编成册，执法人员随身携带，在执法过程中使用。
三是结合实际。在行政处罚自由裁量权改革试点过程中，试点单位始终坚持从经济社会发展的实际水平出发，充分考虑行政相对人的承受能力，特别是紧紧围绕市委、市政府关于软环境建设的各项要求部署来适用自由裁量权，做到了“依法与实际”的有机结合。如确定了“充分考虑相对人主观过错和违法行为社会危害性，体现出尽量不从重，但对涉及国家安全、经济安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等重大违法事项，决不手软”的裁量权适用原则。在上述前提下，对法律、法规或者规章规定罚款裁决幅度的，一般按照中限以下处罚；对法律、法规或者规章规定对同一违法行为可以给予多个种类处罚的，要求执法机关一般只适用对当事人利益损害较轻的处罚种类；对法律、法规或者规章规定“可以”处以罚款或者“可以”并处罚款的，如当事人属初次违法的，则免于罚款等。
希望在全面推进行政处罚裁量权基准工作中，全市各级行政执法单位认真学习借鉴试点单位的成功经验，结合各自实际，创造性开展工作，确保取得新的更大成就。
（二）要明确任务，把握重点，全面推进
规范行政处罚自由裁量权，其核心就在于对带有自由裁量权的处罚条款进行细化，明确具体的处罚标准和范围、幅度，建立科学、公正的行政处罚程序和制度，使行政执法机关和执法人员行使行政处罚自由裁量权符合法律目的、符合过罚相当和教育与处罚相结合的原则，促进行政处罚行为规范化、行政处罚程序公开、透明，以保证法律、法规、规章在我市全面贯彻实施。关于这项工作的总体部署，《永州市全面推进行政处罚裁量权基准工作方案》已经作了明确的要求，我重点强调以下四个问题：
一是要扎实做好规范行政处罚自由裁量权的基础工作。首先，认真梳理行政处罚依据。各部门要对现行有效的行政处罚依据进行全面梳理统计，包括颁布机关、处罚的违法行为、处罚种类、处罚标准、处罚幅度、执法机构等内容。其次，细化处罚标准。在梳理执法依据的基础上，各部门要按照过罚相当、处罚与教育相结合的原则，根据同类违法行为的不同违法事实、性质、主观动机、社会危害程度及后果等因素，对涉及有行政处罚幅度的条款逐一进行细化，制定具体的处罚标准。具体要求是：1、行为人有轻微的违法行为并及时纠正，没有给他人或者社会公共利益造成危害后果的，不予行政处罚；2、行为人有违法行为，法律、法规、规章规定从轻或者减轻处罚的，按最低限处罚。行政机关对违法行为应当及时采取措施予以纠正，不得先放任违法行为，再实施行政处罚；3、行为人有违法行为，法律、法规、规章规定罚款标准幅度较大的，根据情节，规定相应罚款数额、比例或倍数；4、多部法律、法规、规章设定的相同的违法行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准；5、实施法律、法规规定的有幅度的罚款处罚，一般应当适用中限以下罚款。但是，涉及危害国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等事项除外。第三，严格审查把关。市、县两级政府规范行政处罚自由裁量权工作领导小组办公室要根据法律原则和精神，对各部门上报的材料认真审查。要紧密结合我市实际，做到细化后的处罚标准便于执行，既能让违法人员承受，又能有效防止违法行为的再次发生。第四，审定公布。细化后的结果要报经市政府研究通过后，由各部门按规范性文件的制定程序发布。
二是要加强程序和制度建设。规范行政处罚自由裁量权，保证自由裁量权规范运作，必须健全规章制度和行政程序，形成有效的监督约束机制。各级各部门要在细化处罚标准的基础上，建立规范约束的各项制度，建立相应监督制约机制，编印本系统、本部门适用的行政执法人员手册，让执法人员人手一册，便于学习和执法。
三是要将细化的处罚标准和制度进行广泛公示。为保证细化的处罚标准执行到位，杜绝执法行为暗箱操作，要及时将细化后的处罚标准和案件处理信息公开。各行政执法机关的细化标准和制度确定后，由市政府法制办在网站上公开发布。同时，各行政执法部门要利用各种形式公示细化的标准、规章制度、执行情况，以及群众的投诉及反馈情况，让行政相对人监督执行，让行政处罚的过程公开透明。
四是要切实提高行政执法人员的整体素质。强化行政执法人员培训，提高行政执法人员的法律素质,是防止滥用行政处罚自由裁量权的基础工作。执法部门一把手在行使行政处罚、行政许可等权力时，要从自身做起，做到合法、合理、公平、公正、公开。要管好本部门的执法人员，带好队伍，着重加强对行政执法人员的培训，使全体执法人员熟悉掌握法律、法规和行政处罚自由裁量权的相关规定及执行标准，以对法律负责、对事实负责、对相对人负责的强烈责任心，公平、公正的办好每一个行政处罚案件。同时要确定责任目标，分解执法责任，量化考核指标，逐级监督奖惩，不断完善执法程序，建立健全行政执法约束机制，使行政执法人员的行为受到约束，行政相对人的合法利益得到保护，减少行政执法的随意性，进一步提高行政执法人员的执法水平和依法行政理念。
三、加强领导，形成合力，确保行政处罚自由裁量基准改革工作顺利开展
（一）加强组织领导。市政府已经成立了“规范行政处罚自由裁量权工作领导小组”，领导小组办公室设在市政府法制办公室。各级各部门也要成立相应的领导机构和办事机构，主要负责同志要亲自抓，分管领导具体抓，并确定专人全面负责规范行政处罚自由裁量权的组织、协调、指导、审查和督查等工作。
（二）搞好宣传发动。要充分利用各种媒体进行宣传报道，让各个行政执法部门、每位行政执法人员和广大人民群众充分认识到规范行政处罚自由裁量权的重要意义，为这项工作顺利开展营造良好的舆论氛围。
（三）切实落实责任。各级各部门的相关工作机构要承担起具体的落实责任，结合实际，围绕推行行政执法责任制这一目标，精心组织，抓好落实。市法制办、市监察局负责对全市行政处罚裁量权基准改革工作的组织指导、监督实施。市、县区法制办（局）负责对报送的行政处罚裁量权基准工作实施办法和裁量权基准进行指导审核，确保工作依法有序开展、及时完成。各行政执法主体对本单位的行政处罚裁量权基准工作负总责，要明确分管领导、业务科室，落实具体专职人员。要对照相关法律法规，对本单位实施的具体行政裁量权进行一次全面清理，并明确行政裁量权实施单位、分管领导和责任人，做到主体合法，程序合法，严格按程序依法办事。市政府将加强督促检查，并及时协调指导在实施过程中的具体困难和问题。对不按要求开展行政处罚裁量权基准改革工作的单位，当年不得评为先进，并予以通报批评；对不作为、慢作为的有关人员将进行行政问责。
同志们，全面开展行政处罚自由裁量权改革工作任务繁重，责任重大，意义深远。全市各级各有关部门要集中力量，迅速行动，狠抓落实，确保此项工作取得实效，为推进我市依法行政上水平、发展环境上台阶做出应有的贡献！
