围绕中心服务大局努力开创全市政府法制工作新局面----在全市政府法制工作会议暨《湖南省行政裁量权办法》培训班上的工作报告市政府法制办主任兰卫平

这次全市政府法制工作会议暨《湖南省规范行政裁量权办法》培训班，是我市深入贯彻落实科学发展观、全面推进依法行政工作的一次重要会议。会议的主要内容是：回顾总结2009年全市政府法制工作，表彰依法行政暨行政程序建设先进单位，安排部署2010年的工作；举办《湖南省行政裁量权办法》培训班。等会，市委常委、市政府常务副市长唐松成同志将作重要讲话，请大家深刻领会，认真贯彻。下面，我讲两点意见：

一、2009年全市政府法制工作的回顾

2009年，在市委、市政府的正确领导和省法制办的有力指导下，通过各级各部门的共同努力，全市依法行政工作取得了明显的成效，为建设法治政府、落实依法治市战略作出了积极贡献，被省政府法制办评为了“2009年度全省推进依法行政暨行政程序建设模范单位”。

（一）稳步推进了《湖南省行政程序规定》的贯彻实施。

贯彻实施《湖南省行政程序规定》是加强行政程序建设、全面推进依法行政工作中一项全局性、长期性的任务。在2008年抓好宣传贯彻、学习培训的基础上，2009年我们突出重点，着力抓了四个方面的工作：

1、认真规范行政决策程序，推进科学民主决策。全市各级政府把规范行政决策程序当作了政府法制工作的一个重要抓手：一是制定重大行政决策程序规则。市政府6月份初拟了《永州市人民政府重大行政决策程序规则》（试行）草案，在广泛征求意见与建议后，召集相关部门负责人、专家学者进行了多次修改和完善，经市政府第51次常务会议审议通过后进行了公开发布。新田、冷水滩、道县、宁远、江华、江永、回龙墟等县区均制定出台了《重大行政决策程序规则》。为确保重大决策严格实行“五步走”，冷水滩、新田、祁阳、江永、回龙圩和市发改委、市规划建设局等建立了专家咨询委员会。二是推进行政决策公开。2009年全市扩大和增加了行政决策听证会的范围、数量。市政府关于自来水调价、开征城市污水处理费、火车站新区城市房屋拆迁、出租车调价、集体土地征地补偿等政策的出台，都是在召开听证会的基础上决策的。双牌县先后就关停锯木灰厂和城区自来水价格等问题召开了听证会，邀请各方代表参加，切实维护了群众利益。三是尝试行政会议公开。市政府第51次常务会议邀请了6名来自不同行业的公民代表旁听。新田县政府专门出台了《新田县公民旁听政府常务会议试行办法》。这种会议公开的做法为人民群众更多地了解、监督政府工作提供了一个新的平台，受到了广泛的好评。

2、严格落实“三统一”制度，强化规范性文件管理。遵循《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范性文件管理办法》的有关规定，2009年全市强化了规范性文件管理。一是合法性审查严肃认真。各级政府法制机构审查中做到了仔细阅读、反复推敲，分析是否有与起草依据相抵触的地方。对一些重要的涉及全局的规范性文件，还承担了起草任务，或者指导承办单位起草并逐条修改，通过全程介入，层层把关，确保了文件合法适用。市法制办全年共收到送审的规范性文件72件，非规范性文件28件，提出审查修改意见280条。江永县出台了《规范性文件违法审查申请受理制度》。二是“三统一”制度得到落实。截至2009年12月30日，全市执行“三统一”文件共583件，其中市本级54件，县区政府及管理区539件，补办“三统一”手续23件。一些单位的规范性文件数据库和网上检索系统已经开始建立。部分县区政府还建立完善了规范性文件管理配套制度，如东安县出台了《东安县实施规范性文件“三统一”制度》，江华县下发了《关于实行规范性文件三统一制度的通知》和《关于建立规范性文件有效期制度和定期清理制度的通知》。三是备案审查进一步加强。各级政府法制机构报备规范性文件基本做到了有件必备、有备必审、有错必纠；市法制办每季度将各县区、各部门规范性文件报备情况在永州政府法制网站和《永州政府法制》简报上进行通报，全年向省政府报送备案的规范性文件34件，收到各县区政府向市政府报送备案的规范性文件266件，受理审查2起对规范性文件的投诉，并将处理意见及时反馈给了申请人。

3、深化改革，确保行政行为合法高效便民。一是以制定裁量权基准为抓手，规范行政执法行为。市政府成立了由市委常委、常务副市长唐松成同志任组长的全面推进行政处罚裁量权基准改革工作领导小组，负责对全市70个行政执法部门开展行政处罚裁量权基准工作的督导。市法制办提请市政府办下发了《永州市全面推进行政处罚裁量权基准工作方案》和《永州市行政处罚裁量权基准示范文本》，全面部署了全市规范行政处罚裁量权工作。对市直各单位上报的行政处罚裁量权基准实行双重审核，确保了制定裁量权基准的质量和进度。目前，市规划建设局、财政局、工商局、环保局、审计局、气象局、公路局等20多个行政执法单位按规范性文件制定程序发布了行政处罚裁量权基准，细化了行政执法标准，严格了行政执法程序。二是以行政审批制度改革为契机，提高行政效能建设。市法制办与市监察局、市政务中心对市直53个有审改任务的单位和县区人民政府行政审批项目进行全面清理，拟定了全市取消、调整、保留的行政许可和非行政许可审批目录，报市政府常务会议审定后印发。通过改革，我市最终保留的行政许可项目为313项，保留的非行政许可审批项目为32项，总计345项。其中，市本级保留行政许可280项，保留非行政许可审批29项，总数与改革前相比削减了110项，削减率为26.3％，圆满实现了《政府工作报告》提出的年内削减20%的工作目标。大部分县区政府也按要求开展了相关清理工作，如东安县取消行政许可39项，调整合并21项，保留行政许可230项。江华县取消的行政许可项目26项，保留的243项。冷水滩区取消行政许可40项，保留行政许可153项，取消非行政许可审批14项，保留非行政许可项目12项。蓝山县取消的行政许可项目51项，调整的29项，保留行政许可项目216项。三是以执法证件管理为重点，提高执法人员素质。全市继续加强了对全市行政执法人员资格培训和证件换发工作的管理。市法制办全年共举办执法培训班5期，培训执法人员400人次。通过培训、考试，审核、换发行政执法证件765本。

4、强化督促检查，推动行政程序建设向纵深发展。一是全面督查，促进程序建设工作平衡发展。2009年9月下旬至10月上旬，由市法制办、市监察局牵头，组织市审计局、市人事局、市政府督查室、市信息中心、市政务中心等部门和县区有关单位，分5个组，对全市13个县区、管理区和市直45个单位贯彻执行《湖南省行政程序规定》情况进行了一次全面督查，下发了督查情况通报，针对37个受检单位存在的问题下发了整改意见函，达到了总结经验，查改问题，推动工作的目的。二是深入评查，推进程序建设工作优化发展。市法制办下发了《永州市行政许可案卷、行政处罚案卷评查细则（试行）》和《关于开展行政执法案卷评查活动的通知》，在市直部门启动了行政执法案卷评查工作，从市直21个部门中随机抽取95份案卷进行交叉评查打分，市工商局、市地税局、市财政局、市国土资源局、市消防支队、市国税局、市烟草局、市卫生局、市安全生产管理监督局、市食品药品监督管理局等10个单位各有一份案卷被评为“2009年度优秀行政处罚案卷”。开展案卷评查，既培训了法制骨干又推进了执法程序建设，受到普遍好评。三是强化考核，推动程序建设工作持续发展。去年行政程序建设和依法行政工作纳入了各级政府和部门绩效考核内容，是否依程序决策、依法规办事作为了考核工作的重要指标。市财政局、市国土局、市发改委、市监察局、市工商局、市药监局和冷水滩区、道县、新田县、零陵区、江永县、东安县的法制工作在2009年绩效评估中均名列前茅。

（二）加强行政复议、应诉工作，努力化解矛盾，维护稳定。一是开展复议宣传。9月27日至30日，市法制办组织全市11个县区和市直19个部门、省直属3个单位开展了庆祝《中华人民共和国行政复议法》颁布实施十周年宣传纪念活动。活动期间，全市共组织召开座谈会14场次，上街开展法律宣传、发放资料21700份，为4000多人提供了法律咨询服务，悬挂横幅标语1882条，市电视台、永州日报和江华县、双牌县、祁阳县电视台都及时进行了宣传报道。二是畅通复议渠道。各级政府法制机构对申请人的复议申请，做到了凡符合受理规定的都给予受理；对不符合复议规定的申请，都耐心说明和解释，帮助其另寻救济途径；凡受理的案件都依法办理，没有办人情案、关系案，确保了办案质量。市法制办全年共办理复议案件86件，其中上年遗留案件16件，2009年新收复议申请73件，受理70件，不予受理3件。新受理的案件审查后维持42件、撤销9件、经调解（和解）后申请人撤回复议申请的9件、其它方式结案的10件。经过复议的案件，诉讼到法院的很少。少量诉讼到法院的案件，经法院审理无一败诉。三是创新复议方式。市里出台了《永州市行政复议调解制度》。市法制办与法院、政府主要执法部门建立了行政争议联系会议制度。在办案过程中，始终以“定纷止争，案结事了”为目标，积极创新审理方式，注重运用和解调解手段，努力实现办案的最佳效果。2009年调解和解结案的行政复议案件 6 件，比2008年增加 5件。如对市文物处处罚宁远商业广场案、市工商局处罚市土地交易中心案，创新了听证审理方式，召集申请人与被申请人当面质证并做调解工作，既坚持依法行政，又从实际出发兼顾双方利益，最终使双方当事人达成和解，有效化解了行政争议。四是积极办理应诉。市法制办全年共代理行政应诉案件12件，其中到法院的应诉案件10件，到省政府行政复议的应诉案件2件，经积极应诉和大力协调，被法院或省政府维持的 9 件，撤回诉讼1件，中止1件，与申请人达成和解 1 件。协调指导市国土资源局代市政府应诉的案件3件，法院开庭审判后维持2件，中止1件。在代理市政府应诉工作中，市法制办始终坚持忠实于法律，把维护政府利益和维护群众利益统一起来，深入细致调查举证，多方协调处理关系，为政府依法行政把好每一关口。如道贺高速公路行政复议案件，经过市法制办半年多的努力，于2009年2月18日签订和解协议，最终以补偿700万元与申请人握手言和。此案的圆满解决，不仅平息了申请人上访告状，也为省、市政府节约资金700多万元，被省政府法制办和省交通厅作为解决公路投资争议和行政复议典型案例在全省推介。

（三）依法处理涉法事务，切实发挥参谋助手和法律顾问作用。一是为政府的重大矛盾协调工作提供较好的法律服务。据统计，市、县区法制机构全年参加了1000余次由本级政府领导主持的矛盾纠纷协调会议，均从依法行政的角度积极建言献策，较好地发挥了政府法律顾问的作用。二是为政府的重大招商引资工作提供准确的法律论证。一年中，市、县区法制机构积极参与了重大招商引资合同等的审查、修改工作。如市法制办对《永州市城建领域战略合作关系框架协议》、《永州市城市战略发展规划委托协议》、《天然气特许经营招标书》、《玫瑰湾生态休闲建设项目合作意见书》等10多个重大合同文本进行了认真细致的修改把关。三是为政府处理重大信访案件提供准确的法律咨询。市法制办除定期参加市信访局召开的信访案件复核会议，认真研究处理每一起涉法的信访复核案件外，还参加了市政法委、市联席办或省信访局组织的重大信访案件协调会。

（四）加大政府法制工作的宣传力度。市法制办对永州政府法制网进行了改版扩面，制定了信息公开目录、信息公开指南，及时更新了信息公开内容；编辑《永州政府法制》简报8期，及时宣传反映了全市政府法制工作进展情况；将市政府依法行政中的亮点工作积极向省法制办汇报和投稿，在《湖南省行政程序工作简报》上发文 1篇，在湖南省政府法制网发文2篇。

回顾一年的工作，我们在总结成绩的同时，也要清醒地看到工作中还存在一些问题，主要表现为：一是个别单位领导和公务员法制意识不够强，对依法行政工作的重要性认识不足；二是行政程序建设开展不平衡，少数行政执法单位行政执法程序有待进一步规范；三是有些县区和市直单位法制机构不健全，存在严重缺编少员现象。这些问题对全市依法行政、建设法治政府将带来不利影响。各级政府及部门必须引起高度注意并采取有效措施加以整改，切实打造良好的环境和氛围，全力推进全市的政府法制工作进程。

二、2010年全市政府法制工作总体安排

2010年是实施“十一五”规划的最后一年。全市“强基础、促承接、重发展、惠民生”任务依然艰巨。做好今年的政府法制工作，对服务全市经济社会发展大局具有十分重要的意义。龚武生市长年初在《永州政府法制》简报上作出重要批示：“总结自创经验，借鉴外地先进做法，切实加强法制工作，力争新年上台阶。”龚市长的批示，体现了市政府领导对政府法制工作的高度重视，既是对我们过来工作的充分肯定，也是对今后政府法制工作的殷切期望和明确要求。面对新的形势，新的要求，我们一定要站在更高的起点上谋划好落实好全市的政府法制工作。

今年全市政府法制工作的指导思想是：坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧围绕全市“抓投入、促增长、调结构、强基础、优环境、惠民生、保稳定”的大局，以贯彻实施国务院《全面推进依法行政纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》为主线，以贯彻落实《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范行政裁量权办法》为抓手，创新思路，开拓进取，完善制度，狠抓落实，努力开创政府法制工作新局面。

今年我市的政府法制工作要坚持以下原则：一是坚持把围绕中心、服务大局贯穿工作始终。二是坚持把加强行政程序建设贯穿工作始终。三是坚持把实现法律效果、政治效果、社会效果相统一贯穿工作始终。四是坚持把提高工作能力、加强队伍建设贯穿工作始终。

根据全省政府法制工作会议精神的要求，结合我市的实际，今年全市政府法制工作要重点抓好以下几个方面：

（一）以全面规划，强化宣教监督为重点，营造依法行政的良好氛围。要出台《永州市全面推进依法行政五年规划（2010—2014）》，全面规划今后五年全市依法行政工作，落实分解依法行政工作任务，健全完善依法行政工作考核制度，为2014年基本建成法治政府奠定良好的基础。同时，要探索建立健全三个方面的长效机制：一是建立学习、宣传制度。通过举办讲座、培训等，加强领导干部和行政机关工作人员对行政法律、法规、规章的学习，提高领导干部和公务员的法律素养，深化对依法行政的认识。通过开展多种形式的宣传活动，强化公众的行政程序意识，引导公众运用程序手段维护自身合法权益，积极参加行政程序建设，推进全市依法行政工作；二是建立考试制度。将依法行政知识尤其是《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范行政裁量权办法》等知识纳入领导干部任前法律知识考试、公务员录用考试培训范围；三是建立问责制度。对不依法行政尤其是不按照要求贯彻实施《湖南省行政程序规定》的地方和部门进行行政问责。

（二）以推行决策听证会为重点，加强行政决策程序建设。全市各级行政机关要制定相应的重大行政决策程序规则，确定本级政府或本部门重大行政决策的具体事项和标准。要健全重大行政决策听证制度，扩大行政决策听证单位和听证内容，对依法应当听证的重大行政决策一律要举行听证。争取年内市、县区政府及其工作部门的行政决策听证次数不少于100次。同时要继续探索行政公开的新机制，市、县区政府在年内均要邀请公民旁听1至2次政府常务会议。

（三）以落实规范性文件“三统一”为重点，加强规范性文件管理。按照《关于贯彻实施<湖南省规范性文件管理办法>的通知》要求，市、县区政府法制机构要继续分期分批组织相关部门领导、公文处理人员开展培训，学习《湖南省规范性文件管理办法》。组织各级各部门对2008年10月1日以来制定的规范性文件进行一次“回头看”，所有未按照规定进行“三统一”的规范性文件，要尽快补办“三统一”手续，坚决落实规范性文件“三统一”制度。按即将出台的《永州市全面推进依法行政五年规划（2010-2014）》要求，今年第三季度全面清理现行规范性文件，根据法律、法规、规章和上位规范性文件的变化情况，及时修改、废止和宣布失效相关的规范性文件。同时严格规范性文件制定程序，提高规范性文件制定质量；严格执行规范性文件审查报备制度，加大对规范性文件的前置审查和备案审查，完善登记、审查、公布、通报等制度。

（四）以规范行政裁量权为重点，推进行政执法水平的提高。以《湖南省规范行政裁量权办法》4月17日起实施为契机，积极做好宣传、学习和培训工作，为《湖南省规范行政裁量权办法》在我市的贯彻落实营造良好氛围。认真落实行政裁量权行使规则，结合各地实际，出台贯彻《湖南省规范行政裁量权办法》的实施意见，确保市本级政府各工作部门于2010年5月前、县区政府于9月前全面完成行政处罚裁量权基准的制定工作。同时，市、县区政府要积极稳妥推行行政裁量权案例指导制度，精心选择典型案例，年底开展典型案例发布工作。

（五）以抓好行政复议应诉工作为重点，强化对各级政府工作的层级监督。要认真贯彻落实《行政复议法实施条例》，畅通行政复议渠道。充分发挥行政复议化解社会矛盾的重要作用，创新行政复议工作机制，建立健全听证审理制度，力争今年组织行政复议听证会不少于年度受理案件总数的10%。在办案中要加大合理性审查的力度，充分运用和解、调解等手段实现结案方式多样化，有效化解行政争议，促进当事人与行政机关的互相理解和信任，并依法公正地作出行政复议决定。要开展各级政府行政复议、行政应诉案件统计报表和统计分析工作，提高办案质量和效率。要进一步加强与法院的联系与沟通，切实做好行政应诉工作。

（六）以严格规范行政执法行为为重点，进一步提高行政执法水平。要加强对行政审批项目实施动态管理和对行政自由裁量权的合理控制，规范行政处罚的尺度，明确划分行政执法权限，继续推进行政执法体制改革；深入推进行政执法责任制，加强行政执法检查和评议考核，开展行政许可和行政处罚案卷评查活动，促进依法行政；继续完善行政执法主体和行政执法人员资格制度，全面公开行政执法的主体、依据和程序；进一步加大行政执法监督力度，建立健全对违法行政行为的投诉和受理的审查处理机制，确保行政执法的合法合理和高效便民。

（七）以健全政府法律顾问制度为重点，当好政府的参谋助手。各级政府法制机构要紧紧围绕党委、政府的中心工作，积极参与重大决策的制定，为行政行为提供及时、准确、优质的法律服务，避免行政争议和矛盾的发生，为政府依法管理经济社会事务提供法律保障，切实当好参谋助手。在开展政府法律服务工作中，要认真贯彻社会主义法治理念，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，坚持法律效果、政治效果和社会效果的有机统一，努力为党和政府的工作大局做好服务。

（八）以加强政府法制队伍建设为重点，全面提升政府法制工作能力。充分发挥市县（区）法制机构在推进依法行政中的重要作用，努力创建学习型机关，加强对政府法制干部的培训，不断提高法制工作人员的政治素质、理论素质和业务能力。要适应新形势、新任务的要求，努力培养政府法制队伍服务大局的能力、开拓创新的能力、处理复杂问题的能力、组织协调能力、文字写作能力。要发扬求真务实、团结协作、严谨细致、艰苦奋斗的作风，努力把法制队伍塑造成特别能吃苦，特别能战斗，特别能奉献的团队。

同志们，过去的一年，是我们的工作有作为有成就的一年。省里授予我市“模范单位”的荣誉称号，既是一种鼓励，更是一种鞭策！新的一年，我们承担的工作任务更加艰巨，面临的要求也更加严格。让我们在市委、市政府的坚强领导下，再接再厉，奋发有为，全力开创政府依法行政工作的新局面，为全市经济社会发展做出新的更大的贡献。