永州政府法制简报（2010年第四期）

2009年，永州市人民政府法制办公室依据《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)和《湖南省规范性文件管理办法》(以下简称《办法》)的相关规定，共受理各县区人民政府(管理区)和市政府(含政府办，下同)及其部门报送备案和前置法律审查的规范性文件395件。其中，各县区人民政府(管理区)报送备案的规范性文件264件，市政府及其部门报送前置法律审查的规范性文件131件。

二、审查概要

截止2009年12月30日，共有395件规范性文件报市政府法制办进行审查。已审结的有394件，尚在审查中的1件(因正在筹备听证会暂未审结)，审结率为99.75％。其中，各县区人民政府（管理区）报送备案审查的264件规范性文件全部审结，予以审查通过的有258件，合法率达97.73％；存在违法性问题的6件，占0.02％。另有2件因超过法定备案期限，或不适用《办法》而作其他处理。市政府及其部门报送前置法律审查的131件规范性文件，已审结130件，未审结1件(因正在筹备听证会暂未审结)。在已审结的130件中，一次性通过审查的有50件，占38.46％；存在与上位法相抵触等问题被退回修改的15件，占11.54％；因未履行征求相关部门和管理相对人意见等法定程序而被退回的3件，占0.02％；其他原因被退回或转交相关部门处理的2件，占0.02％。

三、比较分析

与2008年相比较，2009年报送备案审查的规范性文件主要呈现以下几方面的特点：

（一）报送备案审查的规范性文件数量继续保持攀升态势，市政府及其各部门报送前置法律审查的规范性文件数量也大幅增长

2009年报送备案审查的规范性文件与2008年比较增长了337.61%。报备规范性文件最多的是江华瑶族自治县人民政府，共报备了49件，占县(区)政府报备规范性文件总量的18.56%；回龙圩管理区没有报送规范性文件。其中，11个县(区)政府和金洞管理区报送增加了147件，较上年上升了255.64%。报送备案审查的规范性文件数量呈持续上升态势，一方面说明各县(区)政府和市政府及其部门对《规定》和《办法》所确立的规范性文件备案审查制度有了进一步认识，重视程度明显提高；另一方面表明从2009年开始，随着中央政府“保增长、扩内需、调结构”政策在我市的陆续实施，各县(区)政府和市政府及其部门通过制定各类具体措施，以主动的态势积极应对全球性金融危机对我市的影响，促进全市经济社会又好又快发展的力度在不断加大。同时也说明，少数县(区)、部门仍将制定规范性文件作为贯彻落实工作的主要方式。

2009年市本级及部门报送前置法律审查的规范性文件共有131个，比2008年增长了311.9%（增加规范性文件89个）。与上年相比，新增加的9个部门是市科技局、市城管执法局、市住房公积金管理中心、市畜牧水产局、市房产局、市交警支队、市技监局、市国税局和市地税局。2009年报审规范性文件最多的部门依次是市人民政府(含政府办)、市规划建设局、市物价局、市技监、市国土资源局和市房产局，分别报审了73件(其中含补登1件)、17件、10件、6件5件和5件，数量占总量的88.55%。说明规范性文件报送审查的部门和数量不均衡的现象比较突出。

以上数据表明，2009年，市政府及其部门对“规范性文件发布前须经市政府法制机构审查”的认知度有了进一步提升，报送前置法律审查的规范性文件的数量和部门均呈现明显增加态势，市政府及其部门规范性文件前置法律审查制度得到了贯彻执行。

2009年，仍有极个别县(区)政府和市政府部门存在规范性文件漏报和“未审先发”的情形。究其原因，除了对规范性文件含义认识模糊以外，少数单位规范性文件报审意识不强，规范性文件报审内部流转机制不畅也是不可忽视的一个重要原因。

（二）报送备案审查的规范性文件所涉及的领域主要集中在规划建设、环境保护、政府采购等行政管理方面

从2009年全市备案审查的395件规范性文件来看，涉及面非常广泛，其中尤以规划建设、环境保护、消防安全、政府采购等行政管理方面的规范性文件居多，共有209件，占到受理审查规范性文件总数的52.91％。以“保增长、扩内需、调结构”政策为先导，促进经济发展的规范性文件有117件，占受理审查规范性文件总数的29.62％。而涉及特定对象优惠补助规范性文件数量则继续呈现下滑趋势，共受理49件，占已审查规范性文件总数的12.41％。

以上统计数据表明，通过制定规范性文件的方式来贯彻执行党和国家的方针政策，实现法律、法规、规章所赋予的各项行政管理职能，是2009年市、县(区)级政府开展工作的重要举措之一。

2009年，涉及促进经济发展的规范性文件明显增多，数量上更是成倍增长，主要是因为国家、省里针对世界性金融危机的影响，出台了一系列“保增长”措施，以刺激消费，扩大内需，市、县(区)两级政府积极响应，先后根据本地实际，陆续出台了具体实施方案。

2009年涉及特定对象的优惠补助的规范性文件的数量则呈现下滑态势。究其原因，一是2008年以来制定的一些针对特殊群体的优待优惠政策至今仍在发挥作用，没有必要再出台新的扶持措施。二是2009年尚未发生全市范围内的重大公共安全、社会稳定事件，相应涉及这方面的规范性文件出台较少。

（三）报送备案审查的规范性文件的整体合法率显著提高，尤其表现在市政府及其部门报送前置法律审查的规范性文件上

2009年报送审查的规范性文件合法率总体上维持在较高的一个水平。各县(区)政府报送备案的规范性文件合法率达92.33%，增长3.53%。市政府及其部门报送前置法律审查的规范性文件合法率为96.99%，同比增长了2.11%。

上述数据的变化表明，通过对《规定》和《办法》的宣传以及贯彻执行，特别是2009年市政府绩效评估工作的有利促进，市、县(区)两级政府和市政府各部门明显提高了对规范性文件制定质量的要求，强化了对规范性文件的管理。首先，在市、县(区)政府层面，各级政府通过各种途径，完善了政府法制工作机构设置，充实了法制工作队伍，改善了办工条件，夯实了对规范性文件合法性把关的物质基础。此外，进一步拓宽和畅通了报送规范性文件备案审查的沟通渠道，市、县(区)政府也逐渐重视报送前置合法性审查，对于一些把握不准的规范性文件事先征求备案部门的意见，以尽可能地减少违法规范性文件的出现。其次，在市政府及其部门层面，报送前置法律审查的规范性文件合法率显著提升，一方面是市政府及其部门更加注重规范性文件的合法性问题，另一方面，也是由于备案审查部门采取了更为灵活的审查方式，即只要能够在15个工作日审查期限内通过沟通衔接，完成修改的规范性文件，一般不采取直接退回的处理方式，从而大大提高了报送前置法律审查的规范性文件的一次性通过审查率。与此同时，仍然存在着5%左右的违法规范性文件，说明仍有个别县(区)政府和市政府部门在制定规范性文件时把关不严，有时缺乏必要的先审后发的程序意识。

（四）规范性文件审查部门与制定机关之间的相互沟通渠道和机制日渐完善，并逐步走向正轨

在2009年备案审查的395件规范性文件中，进行过事先沟通的规范性文件有86件，沟通率为21.77%。其中，在各县(区)政府报送备案审查的264件规范性文件中，进行过事先沟通的有13件，沟通率为0.05%；市政府及其各部门报送前置法律审查的73件规范性文件的沟通率维持在100%。

以上数据表明，县(区)政府报送规范性文件事先沟通率下降了，合法率上升了，说明通过这些年的持续努力，县(区)政府法制机构得到了不同程度的充实和加强，其依靠自身力量对规范性文件审查把关的能力有所提高。而市政府各部门报送前置法律审查规范性文件的沟通率高，一方面与目前规范性文件审查不只针对合法性，还包括了合理性和规范性的审查方式有关，另一方面也说明报送前置法律审查规范性文件的总体质量参差不齐，绝大多数情况下需要依靠相互沟通来加以弥补和完善。

四、存在问题与不足

尽管2009年报送备案审查的规范性文件总体情况较好，且在不少方面有了明显进步，但无论是在规范性文件的前置法律审查方面还是事后备案方面，仍或多或少存在着一些问题，主要表现为：

（一）个别单位对规范性文件备案审查制度重要性的认识仍显不足，准确判断和把握什么是规范性文件的能力尚未得到有效改善

首先，仍有极少数规范性文件制定机关的领导和相关工作人员至今仍对《规定》和《办法》的相关规定缺乏了解，对什么是规范性文件，哪些文件需要报送前置法律审查或者备案等不能准确把握，因而存在“未审先发”的情形。2009年“未审先发”的规范性文件就有2件。

其次，少数规范性文件制定机关内部法制机构缺位现象仍未得到有效改观，如未配备必要的法律专业人员对拟制发的规范性文件进行合法性把关；规范性文件内部流转机制不顺畅，“出口”较多，难于统一口径等。

（二）与上位法和上级文件规定相抵触、擅自设定许可、增设管理相对人义务，或者违反法定程序，未征求相关部门和行政管理相对人意见的规范性文件仍占一定比例

从已报送前置审查的131件规范性文件看，存在各类违法问题被退回或者不予通过备案审查的有6件，占已审结规范性文件总数的0.05％。其它通过备案审查的规范性文件，报送到法制部门来时，也大多存在—些已在法定审核期内被法制部门责令修改的违法问题。之所以仍会出现违法的规范性文件，究其原因，一方面是因为有的规范性文件制定机关对规范性文件的权限缺乏必要的了解，误以为行政机关制定规范性文件可以无所不能，或者虽有所了解，但考虑部门利益多了些。另一方面则是由于有的行政部门在制定规范性文件时未遵守相应的法定程序，显得比较随意，缺乏必要的调查研究和主动征求管理相对人或相关部门意见的意识，报送备案审查的规范性文件总体质量较低，适当性和可操作性方面也差强人意，增加了审查难度。

（三）报送备案审查的规范性文件在公文处理方面的水平仍有待进一步提高

根据《规定》和《办法》的相关规定，审查部门在对市政府各部门报送审查的规范性文件进行前置法律审查时，除了要审查其合法性外，还得兼顾对其适当性和文字规范性把关，这在某种程度上增加了规范性文件审查的难度和工作量。从市政府交办进行前置法律审查的73件规范性文件看，绝大多数都不同程度地需要进行文字上的修改和完善，修改率高达85%以上。此外，县(区)政府报备的规范性文件中，不符合公文处理规范的情形时有发生。其主要问题包括：1.一些内容表述不够严谨，前后不统一，容易引起歧义；2.定义不清，逻辑混乱。如对于一些非通用表述，没有相应的准确界定等。3.乱设章、条、款，项，一章仅有一条，或一条内容过多过长的现象仍时有发生。4.有的规范性文件文头和正文标题不一致，有的还存在错漏别字等现象。

相比较而言，规范性文件总体质量较高的县(区)政府和市政府部门有冷水滩区人民政府、东安县人民政府和市药监局、市农业局、市物价局等。

五、改进措施

进一步建立健全规范性文件监督管理，不断完善规范性文件备案审查制度，是贯彻执行《规定》和《办法》的一项重要举措。通过对2009年规范性文件备案审查情况的综合比较分析，为进一步加强2010年规范性文件备案审查工作，提出以下改进措施：

（一）继续加大对规范性文件备案审查制度，尤其是市政府部门规范性文件前置法律审查制度的宣传力度，力争使这项工作能够迈上一个新台阶

一是要先从加强各级政府及部门法制机构学习入手。要通过学习，切实领会《规定》和《办法》的精神实质，不断增强政策水平和规范性文件审查的能力，进一步提高审查质量。二是继续采取形式多样的手段，加强对外宣传，扩大社会各界对规范性文件审查备案工作重要性的认识，并借助社会监督，促使规范性文件制定机关严格规范抽象行政行为，推进依法行政。三是适时组织业务培训，采取专题讨论、交叉审查、规范性文件案例评析等方式，提高法制机构工作人员的业务素质，从初审层面提高规范性文件的质量。

（二）致力服务全市中心工作，针对规范性文件备案审查过程中出现的新情况、新问题，不断探索切实有效的解决方式和方法。

一是要贯彻《规定》和《办法》的精神，切实为全市的中心工作服务。如在审查相关规范性文件时，只要符合《规定》和《办法》规定，可以实行优先的，就特事特办，尤其是对于那些赋予公民、法人和其他组织相应合法权利的规范性文件，只要非上位法所明确禁止，一律予以“开绿灯”。同时，坚持与上位法不抵触的审查原则，如凡是涉及“先行先试政策”的规范性文件，只要其内容不与法律、法规、规章明显抵触，即使内容表述有所差异，也可以作通过处理等；二是针对2009年规范性文件备案审查过程中出现的新情况、新问题，不断探索切实有效的解决方式和方法，以更好地推进我市依法行政进程，服务于当前经济社会发展。要做到规范性文件审查工作与贯彻执行《规定》和《办法》有效衔接。要通过创新，建立一整套科学、合理、规范、有效的抽象行政行为评分指标，完善市政府绩效评估机制，以更有力地推动规范性文件备案审查制度的建设。三要扎实做好规范性文件管理系统的试运行工作。“规范性文件登记系统”和“规范性文件备案系统”是省法制办研制开发出来规范规范性文件备案审核工作的有效载体，从2010年开始，市法制办将积极运行和推广这两个系统，要求规范性文件备案审核任务较重的县(区)和市直部门都要试运这两个系统，为这两个系统正式运行积累经验，从而提高备案审核的效率，解决备案审核工作中存在的不规范、不标准等问题。

（三）加强制度建设，进一步强化规范性文件的后续监督管理

作为抽象行政行为的规范性文件对于公民、法人和其他组织的影响力远远高于具体行政行为，因而切实需要各级政府部门强化日常监督、动态监督和后续监督管理等。要建章立制，从源头上遏制违法行政。根据《规定》和《办法》的相关要求，要全面落实规范性文件有效期制度、三统一制度等。要逐步探索、建立起一整套完善的受理、处理公民、法人和其他组织对规范性文件的异议处理制度。

永州市政府法制办综合科供稿

送：省政府法制办公室。

市委书记、副书记、常委，市人大常委会主任、分管副主任，市长、副市长，市政协主席、分管副主席，市中级人民法院院长，市人民检察院检察长，市政府秘书长、分管副秘书长。

市委办公室，市政府办公室，市人大内司委，市政协三胞联谊委，各县区人民政府，市直有关单位。

各县区政府法制办。