法制简报 2011年第1期

2010年，我办以贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》为主线，以落实《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）和《湖南省规范行政裁量权办法》（以下简称《办法》）为重点，完善制度、创新思路、开拓进取、狠抓落实，全市政府法制工作成效显著。在全省依法行政工作考核中，我市排名前列。

（一）健全行政决策程序，推进依法科学民主决策。一是贯彻执行《永州市重大行政决策程序规定（试行）》。全市各级政府及工作部门在作出重大行政决策前严格执行调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查或者论证、集体讨论决定等“五步走”的程序。二是听证会范围逐步拓宽。对于涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、与人民群众利益密切相关事项的行政决策，市政府及工作部门都十分注重召开听证会。行政决策听证会的范围逐步拓宽，数量逐渐增加。仅我办主持召开或参加的听证会就有10多个。三是汇编发布听证会案例。去年12月，我办将《关于对未实施建筑节能工程的处理意见》听证会的资料汇编后作为行政决策的典型案例，在市政府信息公开平台和我办的网站上进行了公布，用于指导全市行政决策听证。各县区及市直部门也认真总结近年来向公众征求意见和决策听证的经验，以各种形式向社会公布行政决策的程序和结果。如冷水滩区政府将“十二五”教育事业发展规划、新型农村社会养老保险试点听证会的情况汇编成册，作为行政决策听证会典型案例向社会进行了公布。

（二）加大规划、培训和督查力度，努力提高依法行政能力。一是认真编制了规划。提请市政府审议通过了《永州市全面推进依法行政五年规划（2010年——2014年）》，全面规划了我市未来五年的依法行政工作，将建设法治政府总体目标进行了分解落实，为未来五年推进全市依法行政工作打下了良好的基础。二是加强了学习培训。我办把学习《办法》和《规定》当作了提高各级领导和政府公务员依法行政意识和能力的重要抓手。通过以会代训的形式，集中培训了各县区、管理区、市直部门分管法制工作的负责人和法制机构负责人等200多人。另外，我办还派出法律专业人员到宁远、金洞等地和市城管局、市财政局、市卫生局、市林业局、市文物处等市直单位开展了《办法》的专题讲座。三是强化了考核和督查。去年初，我办根据《政府法制建设考核指标细则》，对市直部门和县区人民政府管理区进行了依法行政考核，共评选出12个“2009年度全市推进依法行政暨行政程序建设先进单位”，并在依法行政会议上进行了表彰。8月份，根据省政府的要求，结合实际，提请市政府出台了《永州市人民政府2010年度依法行政考核方案》，明确对市直部门和县区管理区的依法行政工作实施目标管理。11月底至12月中旬，牵头组织有关部门对11个县区、2个管理区、45个市直单位贯彻实施《行政许可法》、《规定》、《办法》和《湖南省人民政府办公厅关于推行行政执法责任制的实施意见》情况进行督查，并将督查情况形成书面报告向市政府作了专题汇报。

（三）狠抓规范性文件管理，从源头确保依法行政。督促和推动我市各级政府部门严格遵循《规定》和《湖南省规范性文件管理办法》（以下简称《管理办法》）所确立的有关制度规定，认真落实了规范性文件管理制度。一是全面开展规范性文件定期清理工作。印发了《永州市人民政府法制办公室关于规范性文件清理工作有关具体问题的通知》，并组织专门力量对2010年6月30日前的规范性文件进行清理。根据清理结果，于10月30日向社会公布了《永州市人民政府关于公布2010年规范性文件清理结果的决定》，共清理规范性文件179件，其中废止6件、失效36件、重新公布4件、继续有效133件。二是严格执行规范性文件“三统一”制度。去年市直各部门规范性文件报市人民政府进行“三统一”登记与编号的共101件，比上年增加45件。经审查认定1件发文单位发文目的不明确、1件未执行预审批制度，这两件没有予以登记编号，其他99件都及时执行了“三统一”制度，并发给了《规范性文件“三统一”登记编号通知书》。“三统一”制度的贯彻执行，严格规范了各部门印发规范性文件的程序，强化了制定机关的责任，为解决“文山会海”问题发挥了积极作用。三是积极落实备案审查制度。按照《管理办法》规定，进一步完善备案审查制度，建立了违法审查申请受理制度，依法严格审查报送备案的规范性文件，切实做到有件必备、有备必审、有错必纠。同时还建立了备案工作通报制度，每季度将各县区规范性文件报送备案的情况、市直各部门规范性文件报送“三统一”的情况在永州政府法制网站上进行通报，督促县区政府和市级各部门重视报备工作，增强了各地各部门规范性文件的报备意识。去年，市政府向省政府报送备案的规范性文件56件，比上年多26件，市政府收到各县区政府、管理区报送备案的规范性文件293件，受理3起公民、法人或其他组织提出的对政府或政府部门的规范性文件或行政行为审查申请，并将处理意见及时回复了申请人。四是认真进行规范性文件审核工作。全年共审查了102件规范性文件草案送审稿，比上年增加30件，共提出法律意见建议350余条。这些意见大多得到了采纳。另审核非规范性文件56件。通过合法性审查，从源头上确保了抽象行政行为的合法性，维护了法制统一和政令畅通。

（四）规范行政权力运行，提高行政执法水平。一是全面制定行政处罚裁量权基准。提请市政府出台了《关于贯彻实施〈湖南省规范行政裁量权办法〉的通知》,对贯彻实施《办法》作出安排部署， 5月，我办发布了《关于市直部门制定行政处罚裁量权基准工作的情况通报》。由于措施得力，市直单位在7月底以前完成了行政处罚裁量权基准制定工作，县区在9月底以前基本完成了该项工作。其中，冷水滩区、零陵区作为我市的试点单位，这项工作完成得相对较好，其行政裁量权基准均在其政府网站和政府公报上统一公布，并通过多种渠道进行了公示公布。行政裁量权基准制定公布后，一些执法部门如市工商局、食品药品监督局、卫生局、国税局、地税局等还开展了“学基准、用基准、宣传基准”的活动，在具体执法中运用基准说明行政处罚的理由，使当事人口服心服，收到了较好的社会效果。二是积极推进行政执法案例指导工作。9月，发布了《关于报送行政执法指导案例有关事项的通知》，要求各行政执法单位积极组织筛选报送行政执法典型案例。市工商、药监、国土、安监、城管、环保等部门已经按要求报送了本部门的行政执法指导案例共20个。在此基础上，我办已组织编纂了1期行政执法典型案例，经专家评审并报市政府同意后，于去年12月在政府网站和永州法制网予以公布。各县区法制办均已启动了该项工作。冷水滩、零陵、祁阳、东安出台了《关于贯彻落实<湖南省行政执法案例指导办法>的通知》，将报送行政执法案例工作纳入依法行政考核内容。宁远县政府特批3万元经费专门用于行政执法指导案例的发布。江华、江永、新田、祁阳等县都下发了相关的通知，着手组织筛选行政执法典型案例，为案例发布工作做好充分准备。三是开展行政执法案卷评查。年初，组织开展对2009年度市直单位行政处罚案卷的评查，通过评查共评选出10份优秀行政执法案卷，并予以表彰。11月29日，印发了《关于开展2010年度行政执法案卷评查工作的通知》，将案卷评查的范围扩大到行政处罚和行政许可案卷，通过评查案卷不仅鼓励先进，鞭策后进，还将从中挑选一批行政执法典型案例，向社会公开发布。四是协助市审改办继续开展行政审批制度改革，提高行政效能。继续协助市审改办进行审批制度改革，共削减行政审批项目188项，保留155项，消减率为54.8%。对47项年检项目，取消29项，保留18项，消减率61.7%。

（五）履行行政复议职能，依法化解社会矛盾纠纷。我办充分发挥行政复议在解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的重要作用，努力把争议化解在基层，化解在初发阶段。一是畅通复议渠道。全年依法积极受理各类行政复议案件，新收复议申请113件，依法受理103件。受理的案件审查后维持66件，撤销15件，驳回3件，经调解（和解）后申请人撤回复议申请的1件，正在处理的18件。二是创新复议方式。依据《行政复议法实施条例》的要求，我办积极创新行政复议审结方式，积极引入调解（和解）方式审结案件。近两年来，全市政府及部门通过调解（和解）结案的行政复议案件有40余件，并实现了案结事了、定纷止争，社会反响好。三是提高复议质量。坚持把依法、公平、公正原则，想当事人之所想、急当事人之所急，认真对待每起复议案件，对事实清楚、证据充分的案件，通过书面审查提出复议意见后报复议机关领导审批结案；对情况复杂，事实不够清楚，证据不够充分的案件，坚持通过深入调查、现场勘察核实、集体讨论后提出复议意见报复议机关领导审批结案；对事实不清、证据不足，且争议和社会影响又较大的案件，通过举行听证、调查核实、辩明是非、集体讨论形成一致意见后，报市政府领导审批结案。没有出现因复议案件审结不公平造成上访、激化矛盾的现象。去年共代市政府出庭应诉案件17起，这些案件法院都予以了维持，维持率100%。四是开展复议统计。按照国务院法制办和省法制办的要求，7月和年底，我办分别对行政复议、行政诉讼案件进行分类统计上报，统计、分析工作认真、及时、准确，得到了省办和市政府领导的肯定。

（六）认真办理各项法律事务，充分发挥参谋、助手和法律顾问作用。我办努力发挥参谋、助手和法律顾问作用，积极主动地为空港物流园、合作开发稀土、城建投资资产整合等市政府重大招商引资项目、重大合同签订以及重要涉法信访事项等提出了法律意见和建议；全年先后参加了100多次由市委、市政府领导或分管副秘书长主持的矛盾纠纷协调会议，并认真提供了法律支持。尤其是对一些重大的行政争议案件，我办积极向省法制办、市中级人民法院汇报，主动沟通协商，确保其依法公正地得到处理。

回顾2010年，我们在总结成绩的同时，也清醒地认识到一些问题和不足。一是在工作方式、方法上创新还不够；二是工作质量有待进一步提高；三是对我市社会经济发展中出现的一些重大涉法问题前瞻性、系统性研究不够；四是行政执法监督机制需要进一步完善；五是法制队伍自身建设需要进一步加强。对这些问题，我们将采取切实有效的措施，努力加以改进。

二、2011年工作要点

2010年，国务院下发了《关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》），省委、省政府作出了建设“法治湖南”的重大部署，这既为政府法制工作指明了方向，也对今后全市的政府法制工作提出了新的目标和要求。因此，做好2011年的政府法制工作具有十分重要的意义。根据国务院、省政府的总体要求，结合永州的实际，2011年，我市政府法制工作的总体思路是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，围绕市委、市政府工作大局，切实履行职责，继续以推进依法行政为主线，以行政程序建设为抓手，科学规划、统筹安排、突出重点、整体推进，不断取得新的成就，努力为永州经济社会发展创造良好的法治环境。

2011年，全市各级各部门法制机构要重点抓好以下几个方面的工作：

（一）以开展学习培训为重点，全面增强依法行政的意识和能力。要组织开展对《意见》、《规定》和《办法》等规范政府共同行政行为方面规章规定的学习培训工作；要进一步落实领导干部学法制度，适时举办领导干部依法行政专题学习班；将依法行政知识纳入公务员培训和行政学院的培训内容。根据工作需要，适时启动第四轮行政执法人员培训发证工作。要通过学习培训，不断增强全市各级领导干部和公务员依法行政的意识，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。

（二）以完善决策听证会为重点，着力提升依法科学民主决策水平。要按照《意见》和《规定》的要求，继续加强重大行政决策程序建设。实行听证会年度计划制度，加强听证会量化管理，确保市政府今年举行5次以上听证会，市直各部门力争举行1次以上听证会。要进一步扩大听证范围，提高听证质量，做到凡是符合规定条件的重大行政决策事项都要举行听证会，严格执行公开产生听证代表、如实记录听证笔录、公布听证意见采纳情况等关键环节，确保听证会的公信力；要探索建立风险评估机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，尽可能减少行政决策风险。始终坚持重大行政决策“五步走”，未经调查研究、公众参与、专家论证、合法性审查的不能提交会议讨论、作出重大行政决策。

（三）以服务全市工作大局为重点，努力做好政府法律服务工作。今年是“十二五”规划的开局之年，全市改革发展稳定的任务十分繁重，各级政府法制机构一定要发挥好参谋助手和法律顾问的作用，着力做好法律服务工作。一要进一步增强做好法律服务工作的主动性、预见性和针对性。二要突出重点，着力为政府投资、资源开发、产业规划、招商引资、合同签订等重大经济活动提供法律意见和法律服务。三要在开展法律服务工作中把握好原则，要认真贯彻社会主义法治理念，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，坚持政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

（四）以巩固规范性文件登记制度为重点，切实加强规范性文件管理。要按照“有件必审”、“有件必登”、“有件必备”、“有错必纠”的总体要求，进一步加强规范性文件管理工作。要坚持规范性文件合法性审查制度，从主体、权限、内容、程序方面进行严格审查；凡制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件，都要公开征求意见，由法制机构进行合法性审查，并经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定；要严格执行规范性文件“三统一”制度，进一步建立健全规范性文件备案登记、公布、情况通报和监督检查制度；要依法受理和认真办理公民、法人和其他组织提出的审查建议。

（五）以规范行政裁量权为重点，有效提高行政执法监督水平。一要完善行政裁量权基准。按照“自上而下、逐级推进”的原则，全面开展市县两级行政裁量权基准的“回头看”工作。凡是基准制定质量有问题的，要进行修改和完善，确保裁量权基准的可行性和可操作性。要重点加强对县市区政府工作部门行政处罚裁量权基准落实情况的监督检查，确保裁量权基准全面落实到位。二是全面建立行政执法指导案例制度。根据《湖南省行政执法案例指导办法》确定的工作要求，今年要在市县两级全面建立行政执法案例指导制度。要高度重视案例指导制度的作用，以健全行政执法指导案例制度为抓手，认真落实证据制度、规范裁量权基准制度、说明理由制度、告知权利制度等重要行政执法程序制度。按照标准格式制定并发布案例，采取有力措施确保市政府在2011年6月前发布首批行政执法指导案例，指导督促县级政府在2011年9月前发布首批行政执法指导案例。三要持续深入开展行政执法案卷评查工作。要进一步完善评查机制，扩大评查范围，创新评查方法，总结评查经验。通过评查行政执法案卷，进一步规范行政执法行为，推介行政执法典型案例，督促行政裁量权落到实处。四要继续推行行政执法责任制。要积极配合监察部门，加大行政执法责任追究力度，确保行政执法责任制落实到位。

（六）以规范化建设为重点，推动行政复议工作上水平。一是规范案件受理工作，畅通行政复议申请渠道。要规范行政执法文书，落实行政复议权利告知制度。规范行政复议接待工作，为行政复议申请人提供便利条件，积极受理行政复议申请，对无法确定是否符合受理条件的，可以先行受理。加大对不予受理的监督力度。二是规范案件审理工作，提高行政复议办案的质量和效率。要健全并严格执行行政复议内部工作规则，规范调查取证工作，丰富行政复议审理方式。对事实清楚、证据确凿的案件，可以采取书面审理方式；对案情简单，争议不大的案件，可以适用简易程序审理；对重大、复杂案件，可以采取听证的方式审理。要加大办案的和解、调解力度，把行政调解作为市县区政府和有关部门的重要职责，充分发挥行政复议在化解矛盾纠纷中的作用，努力实现运用调解、和解方式解决纠纷，化解争议。对调解、和解达不成协议的，要及时依法、公正作出复议决定，努力将行政争议化解在出发阶段和行政程序中，实现“定纷止争，案结事了”。三是规范行政复议决定，强化对行政复议决定履行的监督。要坚持以事实为根据，以法律为准绳，妥善平衡利益，公正作出裁决。建立健全行政复议决定履行情况反馈制度、责令限期履行制度等监督机制，确保行政复议决定的履行。发挥行政复议意见书和建议书作用，及时纠正违法行政行为，督促做好行政复议案件的善后工作。四是规范指导监督工作，实现行政复议工作的均衡发展。要加大对全市行政复议工作的指导协调和监督检查力度。认真落实重大行政复议决定备案制度，强化个案监督。发现存在问题的，要责令及时纠正。要努力规范行政复议案件审理标准，做到对同类案件裁决结果基本一致和对同一法律法规适用意见基本一致。五是规范行政应诉行为，切实做好行政应诉工作。要进一步完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，尊重并自觉履行人民法院的生效判决裁定，认真对待人民法院的司法建议。

（七）以健全依法行政考核为重点，加大依法行政工作的组织推动力。今年要在去年的基础上，总结经验，分析问题，进一步完善考核制度，适时组织对《规定》、《办法》、《意见》等贯彻情况的督促检查，加大各级各部门依法行政工作的组织推动力。要把依法行政的组织领导、统筹规划、重大行政决策听证会、规范性文件管理、行政执法案例指导制度、完善行政裁量权基准、受理办理行政复议案件、提供法律服务等作为考核的重点。

（八）以创先争优活动为重点，加强机关管理和自身建设。一是善始善终抓好创先争优活动。按照中央和市委的要求，以履行职责、兑现承诺、服务群众和完成工作任务为内容，深入开展丰富多彩的创先争优活动，进一步激发党组织和广大党员的生机和活力,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用,为政府法制工作提供有力的思想和组织保障。二是认真落实规章制度，加强机关内部管理。抓好公务接待、车辆使用、财务开支、档案管理、作息时间、人员聘用、保密工作等各项管理制度的落实，靠制度管人管事，确保机关安全正常运转。三是严格抓好党风廉政建设。认真贯彻市纪委三届八次全会精神，按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》的要求，加强学习，加强教育，严明纪律，落实制度，始终把党风廉政建设列为重要议事日程，贯穿于每个党员干部的工作生活之中，全面完成党风廉政建设的工作任务。

永州市政府法制办综合科供稿

送：省政府法制办公室。

市委书记、副书记、常委，市人大常委会主任、分管副主任，市长、副市长，市政协主席、分管副主席，市中级人民法院院长，市人民检察院检察长，市政府秘书长、副秘书长、政府办主任、副主任。

市委办公室，市政府办公室，市人大内司委，市政协三胞联谊委，各县区人民政府，市直有关单位。

各县区政府法制办。